课程研究的范畴非常广泛，如：课程学家贝哈（Behar）1994年曾把整个课程领域分为11个部分，而课程政策则是这11个部分当中的重要的一个队课程政策是在国家教育总目的的指导下制定的，它规定着课程的性质，关系到课程的决策，制约着课程的设计和实施，对整个课程的改革有着重大影响。同时，课程政策的发展变化，也是整个基础教育课程研究的一个重要方面。自20世纪中期以来，特别是近几十年来，许多国家和地区为了适应课程改革的形势要求，不论是中央集权的或地方分权的，都在调整或制定新的课程政策。"当代课程研究事实上涵盖了不可分割的三层面问题的研究，这就是：

（1）课程政策研究；

（2）学校课程设计的研究；

（3）每个教师的课程实施问题的研究"。这是当代课程研究的重要特点和发展趋势。课程政策、课程设计和课程实施三个层面问题的研究既是各自独立的，又是密切相关的。在这三者当中课程政策居于主导地位，一个国家制定课程的政策决定着这个国家的课程特点，只有对课程政策进行大的变革，才能促使课程设计和课程实施有大的发展，而在以往的课程研究中，不仅未能清楚地揭示这三个层面的区别与联系，而且各层面中不同范畴的问题也混淆不清，没有科学地揭示三者之间的相互关系。因此，我们有必要对课程政策的变化、课程政策变化的社会动力、课程政策对课程变革的作用、课程政策与课程决策的相互关系等问题，结合我国半个世纪基础教育，特别是义务教育课程变革的历史回顾和新世纪展望，进行初步探讨。

一、中国义务教育的发展历程

课程政策是发展变化的，不同的国家和地区或同一个国家和地区的不同历史阶段，会有不同的课程政策。社会历史的前进、科学技术的进步、教育事业的发展、义务教育的实施，是推动课程政策变革的社会动力。本章主要内容是，探讨我国义务教育和义务教育课程的形成过程，以及我国课程政策的发展变化。在论述这两个问题的过程中，把内地与台湾及香港的课程政策作一比较。在具体研究我国义务教育课程及课程政策之前，首先回顾一下20世纪前半期中国义务教育的由来和发展。

义务教育是国家用法律形式规定的对一定年龄儿童、青少年免费实施的某种程度的学校教育。在中国大陆，"义务教育''和"普及教育"是两个内容不同的概念，义务教育的显著特点具有以法律予以保障的强制性和普遍性；而普及教育是国家对全体学龄儿童实施的某种程度的普通教育，它通常只通过～定程度的行政措施实施，只涉及行政责任和道德观念，而不属于执法和违法问题。

在香港和在内地，义务和普及这两个概念的内涵有所不同。因为，"在香港，普及教育制度的意义除了'普及'一义之外，亦包括'强迫'和'免费'两个意义。"

在世界，义务教育，最初起源于16世纪欧洲宗教改革运动中，推行新教的国家。这些国家把教育作为争取青年、弘扬新教派、对抗旧教势力的重要手段，强迫儿童入学学习读、写、算和宗教知识，于是义务教育兴起。

"世界上最早的义务教育法令是1619年德国魏玛公国公布的学校法令。它规定父母应送其6－12岁的子女入学，否则，政府强迫其履行义务。虽然这个法令制定的目的是教化国民，但它却是义务教育的开端。"

此后，在19世纪和20世纪初，大部分西欧和北欧国家都制定了强迫入学法，先后实施了义务教育。义务教育原由欧洲起源，自问世纪德国魏玛公国首开义务教育之先河以后，经过近400年的历史发展，至今世界各国大都实行了不同年限的义务教育。

2．旧中国义务教育的历史回顾

中国义务教育制度的拟议和提出，起源于20世纪之初。在清朝末期，当我国处于废科举、兴学堂、建立新学制时期，欧美各国以及亚洲的日本大都普遍实行了义务教育。清政府某些官员了解到这一情况后，便在20世纪初草拟清廷有关文件时使用了"义务教育"、"强迫教育"这样的词语。1900年，由管学大臣张百熙拟定的清朝《钦定学堂章程》（旧称"壬寅学制"），就体现了义务教育的思想，它规定："儿童自6岁起受蒙学4年，10岁入寻常小学堂修业3年。埃各处学堂一律办齐后，无论何色人等皆应受此7年教育，然后听其任为各项事业。"1904年，清政府颁布了《奏定学堂章程》（旧称"努卯学制"）。在《奏定学堂章程》的《奏定初等小学章程》中进一步写明："外国通例，初等小学堂，全国人民均应入学，名为强迫教育；除废疾、有事故外，不人学者罪其家长。"在《奏定学堂章程》的《学务纲要》中还明确写道："初等小学堂为养正始基，各国均住为国家之义务教育。东西各国政令，凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。盖深知立国之本全在于此。"

"癸卯学制"，是中国近代教育史上第一个以法令形式公布的并在全国推行过的学校教育体系。在这个学校教育体系中首次提出了义务教育的思想观念，并把义务教育和强迫教育视为同义概念。在欧美各国，义务教育的产生和发展不是偶然的，而是资本主义社会文明高度发展的产物，而清政府在当时的历史条件下效仿西方全面实施义务教育是不可能的，清朝官员也深知，在我国还处于兴办学堂之初，就提出仿效国外实行义务教育，这只是对各地官绅的一种"竭力劝勉"而已。

旧中国正式提出试办义务教育是1911年。该年

7、8月，清政府学部派人在北京主持召开中央教育会议，会议议决了《试办义务教育章程案》等文件。本案明确规定以四年为义务教育期，并提出了试办义务教育的办法。1912年，中华民国成立。同年9月，临时政府教育部颁布了《学校系统令》，即《壬子学制》。次年又修正补充为《壬子癸丑学制》。这个学制规定："初等小学四年，为义务教育"，这是我国政府法令中第一次明确规定实施义务教育。自清末以来，拟议、酝酿了10余年的义务教育之事，至此终于被认定。

1915年，袁世凯曾以大总统令颁布过《特定教育纲要》，规定要"施行义务教育"；1918年，山西省督军阎锡山曾颁布过《全省施行义务教育规程》；1928年，国民政府大学院召集第一次全国教育会议，通过了《整理中华民国学校系统案》，决议厉行国民义务教育；1937年，国民政府教育部颁布《学龄儿童强迫入学暂行办法》；等等。

回顾新中国成立前30余年的教育史可知，旧中国的历届中央和地方政府及教育行政部门，为实施义务教育都曾召开过专门会议，成立过专门机构，制定过一些法令，草拟过各种方案，发布过一系列诸如条例、方案、计划、办法、规程、纲领等文件，这些观点、意见、法令、方案等，都反映了教育界人士和政府当局对义务教育的重视和追求。但由于当时的中国战乱频出、经济落后、民不聊生，致使义务教育"经时久，用力多，而获效甚鲜。"从学龄儿童入学率来看，据建国后的资料统计，解放前夕儿童入学率仅为20％，全国总人口中，文盲占80％，可见义务教育发展极其迟缓。

3．新中国义务教育的迅速发展

1949年新中国成立后，党和国家就普及教育和义务教育作了一系列规划和决定，制定了义务教育法，推动了我国义务教育事业的迅速发展。在2000年，内地基本上普及了九年义务教育，扫除了青壮年文盲，取得这一成就的原因，一是由于实施义务教育符合我国社会文明发展和民族素质提高的客观要求；二是由于一系列教育法规的制定保证了义务教育的实施。

1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》庄严宣布：在全国要"有计划、有步骤地实行普及教育"。1956年，最高国务会议通过的《全国农业发展纲要（草案）》规定："从1956年开始，按照各地情况，分别在7年内或者12年内普及小学义务教育。"1958年，中共中央、国务院发布的《关于教育工作的指示》提出："全国应在3年到5年的时间内，基本完成扫除文盲，普及小学的任务。"在"大跃进"期间，由于受脱离实际的高指标、浮夸风的严重冲击，降低了教育质量，影响了义务教育的施行和发展。

尽管如此，从新中国成立到1966年"文革"前的17年间，我国初等教育事业还是有了很大发展。1952年，我国学龄儿童入学率为49．2％，在校学生为silo万；1957年，学龄儿童入学率达到61．7％，在校学生达到6428万；1965年，全国学龄儿童为11603．2万人，入学儿童为9829．1万人，学龄儿童入学率已达到84．7％。

从1966年至1976年的'吱化大革命"动乱期间，教育事业成为重灾区，普及教育受到极大的阻碍。1980年，中共中央、国务院作出了《关于普及小学教育若干问题的决定》，重申普及小学教育是我国的一项大政方针，要求各级政府把普及小学教育作为国家现代化建设的一项根本任务。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》规定："国家举办各种学校，普及初等义务教育。"这是新中国建国以来首次以法律形式确定在我国普及初等义务教育的任务。

1985年5月，我国公布了一个极为重要的党的文件，即《中共中央关于教育体制改革的决定》。本文件作出了一个关系中国未来发展的战略决策，这就是实行九年制义务教育。《决定》指出：义务教育"为现代生产发展和现代生活所必需，是现代文明的一个标志。我国基础教育还很落后，这同我国人民建设富强、民主、文明的现代化社会主义国家的迫切要求之间存在着尖锐矛盾，决不能任其继续，现在，我们完全有必要也有可能把实行九年制义务教育当做关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事，突出地提出来，动员全党、全社会和全国各族人民，用最大的努力，积极地、有步骤地予以实施。为此，需要制定义务教育法，经全国人民代表大会审议通过后颁行。"

根据这个《决定》精神，1986年我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》。义务教育法的颁布，是中国教育史上的一件大事，它标志着我国确立了普及义务教育的制度，表明我国基础教育即将迅速发展，课程和教学改革即将进入一个新阶段，是现代中国教育的里程碑。《中华人民共和国义务教育法》是我国建国以来最重要的一项教育立法，本项大法对于我国实行义务教育的性质目的。年限步骤、社会家庭学校的义务、违法处罚、课程与教学等问题，大都作了明确规定。

不过比较而言，内地普及九年义务教育既晚于台湾，也迟于香港。台湾早在日本占领时期于1907年开始普及六年小学义务教育，于1967年公布《九年国民教育实施条例》，台湾从1968年开始实行九年义务教育。香港于1965年的《教育政策白皮书》提出，在1971年推行普及小学义务教育，1974年教育委员会发表的《香港未来十年之中等教育白皮书》提出，于1979年实施普及免费的九年教育制度，最后由于外面的压力提前到1978年实行。我认为，如果说内地关于义务教育课程体制和体系的探讨之所以迟于港、台，主要原因就在于此。

我国大陆自《中华人民共和国义务教育法》1986年颁布以来。基础教育事业便开始走上法制的轨道。在《义务教育法》的推动下，我国教育基本法、教师法、青少年保护法以及其他一些教育单项法，也先后制定并出台。这表明，《义务教育法》不仅推动了我国基础教育事业的大发展，而且标志着我国教育法制建设开始进入新阶段。从此以后，我国基础教育事业和课程教材改革将逐步朝着有法可依、依法办事、依法治教的方向发展。

二、新中国义务教育课程的发展历程

教育是传递生产劳动经验、社会生活经验、培养创新人才、提高民族素质的必要手段。和普及教育相比，义务教育更应当体现基础教育的各种功能。香港教育委员会学校教育检讨小组1997年公布的《九年强迫教育检讨报告》中，对于香港实施九年强迫教育的必要性，提出了4个需要："（a）人权的需要；（b）保障儿童的需要；（C）经济发展的需要；（d）就业的需要。"

由此可见，义务教育关系到民族素质的提高和国家的兴旺发达，是现代文明的一个标志，为现代生活所必需，它具有保障儿童适应社会经济发展、不沦为无知之人的巨大功能。为此，我们必须实施义务教育，研究其基本问题。

如何实施义务教育，充分发挥义务教育法规应有的多种巨大功能，这是自17世纪德国魏玛公国首先实施义务教育以来，不同历史时期、不同国家、不同教育家，共同面临的理论问题和实践问题。调查分析应接受义务教育的儿童情况，筹措大量实施义务教育的经费，培养大批实施义务教育的师资，采取各种行政措施督促检查强制适龄儿童入学，这是中外各个国家实施义务教育都要碰到的共同问题。要切实施行义务教育，涉及的问题相当广泛，有的学者还提出了衡量义务教育普及程度的指标体系，如办学条件、实施年限、教师达标率、毛入学率等。

但概括起来说，一般认为义务教育的实施要涉及3个方面的基本问题："实施义务教育的起始年龄问题；实施义务教育年限与儿童学龄期的问题；义务教育阶段与普及学校教育阶段的关系问题。"而且当代世界不同国家解决这3个基本问题的办法也不尽相同，各国都从自己的国情出发有着不同的具体规定。

我们认为，这里所提出的3个问题，虽然是各时期各国家实施义务教育必须解决的3个基本的共同问题，但不是贯彻始终的核心问题，到一定时期并从一定角度来看，核心问题是义务教育课程体系和课程体制的设计与实施。义务教育是对一定年龄的儿童强迫实行的学校教育，课程是学校教育的心脏。但是，长期以来各国实施义务教育时，大都把注意力集中在着重解决以上3个基本的共同问题上，而忽视了义务教育课程体系和课程体制的探讨和设计，这就妨碍着义务教育各种功能的发挥。其实，义务教育课程和筛选教育课程是有区别的，研究义务教育课程体系的特点，课程教材改革，同样是义务教育的基本问题或根本问题。

2．义务教育课程体系的特点

义务教育最显著的特点之一就是它的普遍性。义务教育施行的对象是全社会范围内的所有适龄儿童，不论乡村城市和山区海岛，不论民族种族和社会地位，不论贫富智愚和男女性别，只要是适龄儿童就要使其享受一定程度的教育。义务教育的这种普遍性，充分体现了教育机会均等的思想和公民享受教育的基本权利。联合国大会制定的《国际人权宣言》对此也有阐述。而且，教育机会均等的思想是18世纪西欧民权运动的产物，作为体现教育机会均等思想的义务教育，从它产生那天起，就和不公平并有害于人全面发展的"精英教育"、"应试教育'域"筛选教育"相对立。义务教育和"筛选教育"的课程体系和课程体制因此也有着原则的区别。但是，关于这种区别我们长期以来缺乏探讨研究，混淆了二者的界线，甚至用"筛选教育"的课程体系和课程体制来实施义务教育，这是中国甚至亚洲国家和地区相当长时期内存在的共同问题。

随着各国义务教育的普及发展，特别是亚洲国家和地区近几十年来义务教育的施行，教育家和课程学者开始探讨义务教育课程和筛选教育课程之间的原则区别。我们曾在《强迫普及学校教育•制度与课程》一书中以及其他论著中，通过对香港于1978年普及强迫教育前后时期课程变革资料的分析，提出筛选教育课程设计和强迫普及教育课程设计存在着11个度向的原则区别。这就是：①课程目的；②组织原则；③学习内容和活动；④学习进度；⑤学习手段；⑥学习空间；⑦班级结构；⑧学习过程；⑨学习评估；⑩对个别差异的处理；11课程要素。

筛选教育制度下和强迫普及教育制度下的课程在这11个度向上都是相互对立的。例如，就课程目的来说，强迫教育的课程目的是多元化的，它包括情意、技能和高层次的认识目的；而筛选教育的课程目的只注重知识的吸收和回忆；就组织原则来说，强迫普及教育以学习者特性、社会变化及学科专家的意见为设计基础，课程组织以综合为原则，实行整体设计、分科设计和组合课程相配合；而筛选教育课程只以学科结构为课程组织的原则，实行的是分科教学，等等。

这11个度向的原则区别，是我们主要通过对香港中小学1960年至1992年课程纲要中有关课程要素的历史变化提出来的，它对我国内地探讨"应试教育"和义务教育课程体系及课程体制的区别，设计新一代的义务教育课程，也有启发。从一定意义上来说，香港的"筛选教育"和内地所说的"应试教育"内涵基本上是一致的，但内地的素质教育却不等同于义务教育。因此，从课程设计和实施的角度来看，我们认为，素质教育和"应试教育"的课程体系及体制主要有10个度向的差异。这就是：①课程规；②课程管理制度；③课程目的；④课程编制；⑤课程类别；⑥记忆和创意；⑦主体性的体现；⑧个别差异处理；⑨竞争与合作；⑩课程评价。

关于筛选教育和普及教育课程体制11个度向的区别以及"应试教育"和素质教育10个度向的区别，我们将在《素质教育课程体制的基本特征》一章中另作具体分析，在此不再逐一说明。我们下面主要探讨义务教育课程设计和实施滞后的原因。

3．义务教育课程的滞后性

纵观近400年的义务教育发展史，对比当代世界各国实施义务教育的实际情况，可以看出，一个国家义务教育法规的颁布及其制度的确立，和普及率的完成及课程体系和体制的设计，都存在着长短不同的时间差，就义务教育的课程体系和体制来看，总是极大地滞后于义务教育法规的制定及其制度的确立。

实施义务教育的过程是一个相当长的错综复杂的改革过程，其中包括筹措经费、兴办学校、制定督查办法、进行干部培训、改造教育思想、重新设计课程、制定评价标准、改革教学活动，等等。实施义务教育是一个长期复杂的改革过程，既要有政府官员、教育干部、学生家长参加，还要有科研人员加以研究；既有宏观的决策，又要有微观的探索。就入学率来看，很多国家义务教育法令发布之后，儿童入学率依然不理想，如希腊和葡萄牙在实行强迫入学法令二三十年后，入学率仍未能超过四％；西班牙强迫入学法颁布32年后，小学入学率只达到42％；瑞典强迫入学法颁布28年后，小学入学率达71％。这说明，义务教育法的颁布到义务教育的完成需要相当长的时间，同时也说明，在不同国家完成相同年限的义务教育花费的时间长短，也有很大差别。

义务教育的年限长短、起始年龄、经费筹措、学校兴办等类问题，是由政府部门用行政命令的手段解决的，况且解决这类问题也需要有一个历史过程。至于义务教育课程体系的设计、新型评价标准的研制、教学思想和教学方法的改革，是政府用行政命令无法解决的，这些问题只有通过教育科研工作者深入细致的科学研究和教学实践检验来解决，因此更加困难复杂。而且，课程和教学的改革是一个渐变的过程，特别是由于人们对于符合本国国情、能体现义务教育法规的课程和教学体系又缺乏认识和研究，这就很容易出现犹如台湾课程学者欧用生所说的"换汤不换药"、"新瓶装陈酒"的现象，用"应试教育"和"筛选教育"的课程和教学体系，来实施新颁布的义务教育法规。

因此，一个国家义务教育法规的颁布，义务教育制度的确定，既不标志着义务教育的完成，更不能说明在义务教育制度下所实施的课程和教学是符合义务教育法规的，甚至相反，其性质是和义务教育思想及原则相悻的。从古今中外义务教育发展史来看，这种"换汤不换药"、"新瓶装陈酒"性质的改革是屡见不鲜的。

在世界义务教育发展史中，企图用封建的带有严重阶级偏见的课程体系和教学内容来实施教育机会均等的义务教育，这样的事例很多，无需我们列举，这里仅以！日中国义务教育问题为例。清朝末年制定的《钦定学堂章程》（旧称"壬贸学制"）就曾提出了"义务教育"和"强迫教育"的思想，但章程规定："寻常小学堂课程门目：修身、读经、作文、习字、史学、奥地、算学、体操"，其中读经、修身、史学却是封建主义的教学科目和教学思想，显然，这种课程与作为体现近代历史文明的义务教育理念相矛盾。

义务教育法规的颁布和义务教育制度的确立，要先行于义务教育课程的设计和实施；而义务教育课程的构建和施行极大地滞后于义务教育法规的颁布及其制度的确立，这是由中外教育和课程改革史所证明的一条规律。造成先行和滞后的极大时间差是有一定原因的。这是因为各国义务教育法令的制定及其制度的确立，都是由中央政府用行政命令的手段推行的；而义务教育课程体制的设计和实施主要由教育机构和专家学者通过科学研究和教学实践逐步推广的。前者运用的是强制的法律手段，后者运用的是科学的实施方法，一手硬一手软，这是一种原因。从目前中国的实际情况来看，还有其他极其重要的原因，这就是"应试教育"，片面追求升学率阻碍着课程改革。此外，课程改革总是受到具有守旧思想的教师、学校和家长的强烈反对，因此改革总是迟缓的，大都采取由量到质缓慢的渐变，较少采取突飞性质变的改革方法。新中国50年来义务教育和课程体系的变革滞后同样如此。

4．我国义务教育课程的变革过程

就义务教育的法规和制度来看，新中国成立后在国家和政府颁布的一些文件中，也提出过普及小学义务教育的问题。并且，1982年制定的《中华人民共和国宪法》首次用法律形式确定，在我国要普及初等义务教育。但是，这毕竟不是专门规定义务教育问题的法律，它不能标志着我国义务教育制度的确立，不是区分普及教育和义务教育的里程碑。1986年4月间日，我国国家主席批准并公布了由第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国义务教育法》，只有这一法律公布实施，才是我国义务教育制度确立的标志。从此，我国的基础教育事业将进人一个新阶段，课程的设计和实施才会深入进行改革，逐渐发生质的变化。

就课程教材建设而言，自新中国成立到20世纪如年代与《义务教育法》相配合的课程计划的实施，在这近50年的历程里，我国"一共颁发了6个小学教学计划、13个中学教学计划；编订颁发过7套教学大纲，组织编写过7套中、小学统编的通用教材。"台湾同行把内地的"教学计划、教学大纲和教科书"称之为"三教"。

不过，其中1986年8月开始组织力量着手设计，并于1992年重新修订颁布的第13个教学计划已不再称教学计划，而称之为"课程计划"。这套课程计划及与其配套的教学大纲和教科书和以前的"三教"有所不同，是新一代的"三教"，因为，它是在《义务教育法》指导下编写的。建国50年来，随着我国社会政治经济的发展和教育思想及课程政策的变化，我国课程教材的设计和实施，大致经历了五个不同的时期。

第一个时期是从1949－1957年。这个时期是我国恢复国民经济时期和第一个五年计划时期。在这个时期，我国改造了旧的课程教材，引进了苏联的课程教材体系，成立了人民教育出版社，编写出全国通用教材。从课程政策来看，在这个时期基本确定了我国长期没有变化的高度集中统一的课程管理制度。

第二个时期是1958－1965年。1958年，我国掀起了工农业生产的"大跃进"高潮。这个时期，是我国课程和教学大破大立、总结教训、加强管理、重新强调"双基"（基础知识和基本技能）的曲折时期。同年8月，中共中央和国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，明确指出：各地方"可以对教育部和中央主管部门颁发的各级各类学校指导性教学计划、教学大纲和通用的教材、教科书，领导学校进行修改补充，也可以自编教材和教科书。"这样，课程政策由中央集权走向了无政府主义造成教学的混乱，影响了教学质量。在总结"大跃进"课程政策无政府主义的经验教训后，国家加强了对基础教育课程和教学的统一管理和要求，制定相应的文件，重新强调基础知识和基本技能的训练。

第三个时期是从1966－1976年。这个时期为我国"文化大革命'时期。在这个时期，正常教学秩序遭到破坏，"三教"处于无政府状态，教育质量大幅度下降，建国以来确定的一切行之有效的课程文件全部被付之一炬。

第四个时期是1976－1985年。这个时期是我国对"文化大革命"造成的混乱全面拨乱反正时期，在这个时期我国重新制定了全国统一要求的"三教"，即"教学计划、教学大纲、教科书"，恢复了"文化大革命"前的某些课程法规，并酝酿和开始对课程和教学进行新的改革。

第五个时期是1985年到现在。这个时期为我国改革开放时期和社会主义建设事业迅速发展时期，在这个时期，我国于1986年颁布了《义务教育法》，1999年又召开了改革开放以来的第三次全国教育工作会议，颁布了《党中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。

在这期间，为配合实施《义务教育法》，国家教委组织力量于1986年起草了《义务教育全日制小学初级中学教学计划（初稿）》，1988年形成了仪务教育全日制小学、初级中学教学计划（征求意见稿）》，1992年经过修订形成了《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（试行）》，并制定了与其相配套的24个学科的教学大纲。

在第五个历史时期，我国逐步实行一纳多本，开始了教材多样化，从此我国中小学课程和教学进入了一个新阶段。就课程政策来看，在这个时期我国基本打破了高度集中统一的课程体制僵局，教材由"国定制"转变为"审定制"。

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